Стратегия Омской области до 2025 года: почему у Назарова не получилось?

Сейчас мало кто вспомнит, но у второго губернатора Омской области Виктора Назарова была своя программа развития региона. Она была подписана в 2013 году и рассказывала о планах на период до 2025 года. Назаров продержался на высоком посту только до 2017-го, так что его программа — часть далекого прошлого. Тем не менее (или как раз поэтому) сейчас, когда 2025 год совсем близко, стоит вспомнить, что было в этом документе и как это соотносится с реальностью.

Состояние Омской области к 2013 году

Для начала авторы документа констатируют: Омская область «исторически является ключевым регионом Сибири», важным с точки зрения логистики, промышленного и сельскохозяйственного развития. У нее большой потенциал (кадровый, интеллектуальный, экономический), но приходится энергично конкурировать с другими регионами, борясь за ресурсы, инвестиции, рынки сбыта.

О плюсах и минусах многое было сказано в программе развития от Леонида Полежаева, принятой в 2006 году, но за последующие 7 лет произошли важные события. В назаровской программе упоминается, например, мировой экономический кризис 2008–2009 годов, но уточняется, что спад был быстро компенсирован: валовый региональный продукт за 2011 год был больше ВРП за 2008-й на 4,5%. Доля промышленности в областной экономике на время уменьшилась, а доля сферы услуг выросла, но к 2011 году был восстановлен статус-кво.

Ключевыми остались те же проблемы. Низкая производительность труда (в 2003–2012 годах она росла, но медленнее, чем в среднем по России), низкий уровень инновационности экономики, сокращение численности населения в целом и населения трудоспособного возраста в особенности (люди уезжали, люди старели). Появилась даже вероятность того, что Омск утратит статус города-миллионника, что повлекло бы за собой заметное сокращение федерального финансирования.

«Последнее пятилетие можно охарактеризовать как период снижения численности лиц трудоспособного возраста, — констатировали авторы программы. — В среднем за 2008–2012 годы ежегодные потери этой части населения Омской области составляют около 18 тыс. человек».

Рост числа пенсионеров означает рост доли социальных расходов в бюджете и доли соцвыплат в общей структуре населения.

«Если дополнительно учитывать долю рабочих мест в сферах, финансируемых государством (оборонная промышленность, образование, здравоохранение и т. п.), то население Омской области слишком зависимо от состояния бюджетной системы Российской Федерации», — отмечается в программе.

Зависимость регионального бюджета от нескольких крупных налогоплательщиков тоже сохранилась. Отдельные крупные предприятия, как планировалось в полежаевской программе, встроились в федеральные холдинги: «Полет» стал филиалом ГКНПЦ имени Хруничева, завод Баранова — филиалом «Салюта», ОНИИП — частью концерна «Орион» и т. п.

Авторы программы высоко оценили новую «точку роста» — сферу инжиниринговых услуг в промышленном строительстве», которую в те годы развивали НПО «Мостовик», ЗАО «ПИРС», ОАО «Нефтехимпроект», но при этом признали: «Меры по диверсификации экономики Омской области, созданию новых „флагманов“ экономики к 2012 году не обеспечили устойчивых результатов».

В том, что касается уровня жизни населения, авторы документа констатировали, что показатели оставляют желать лучшего. Среднедушевой уровень дохода в Омской области тогда был выше, чем в Томске, Кемерове или Иркутске, но заметно ниже, чем в Красноярском крае. Однако это создавало определенные возможности: «за счет относительно низкой стоимости трудовых ресурсов Омская область привлекательна для внешних инвесторов», к тому же общий уровень жизни может быть выше, чем в других регионах, благодаря низким ценам на местные товары.

Цели, обозначенные в стратегии развития региона

Авторы документа разглядели 4 разных варианта развития Омской области:

* Базовый;

* Борьба за выживание;

* Трансформация;

* Сибирский лидер роста.

Базовый сценарий предполагал сохранение в мире высокого спроса на нефть, которое обеспечивает медленный экономический рост и сохранение в России текущей политической системы. «Увеличивающаяся неэффективность государственного аппарата создает новые барьеры для бизнеса и общества», экономика по-прежнему ориентирована в первую очередь на производство сырья. В этом случае в Омской области будут развиваться кластеры нефтепереработки, агропищевой и лесопромышленный. «Ожидается также развитие сектора малого и среднего бизнеса как в рамках приоритетных кластеров, так и в сфере услуг».

Есть точные цифры: при реализации этого варианта валовый региональный продукт должен вырасти по сравнению с 2011 годом на 18% к 2015 году, на 50% к 2020, на 90 — к 2025-му. Среднегодовая численность занятых в экономике должна была составить к 2015 году составит 956,5 тыс. человек, к 2020 — 960 тыс. человек, к 2025 — 962,5 тыс. человек.

Сценарий «Борьба за выживание» предполагает, что из-за глобального экономического кризиса цены на энергоресурсы рухнули, и российская экономика столкнулась с огромными трудностями. В этом случае «значительно растет влияние государства на экономику, первостепенными становятся социальная и экономическая стабильность». Может умеренно развиваться разве что сельское хозяйство; властям придется сосредоточиться на мерах социальной поддержки, в том числе на финансовых вливаниях в неэффективные градообразующие предприятия.

«Прогнозируется незначительный рост ВРП в 2015 году к уровню 2011 года на 2 процента, в 2020 году — на 2,5 процента, в 2025 году — на 3,5 процента. Среднегодовая численность занятых в экономике в 2015 году составит 950 тыс. человек, в 2020 году — 947,6 тыс. человек, в 2025 году — 946,8 тыс. человек».

При сценарии «Трансформация» цены на нефть и газ постепенно снижаются, происходит стагнация нефтеперерабатывающей отрасли, повышаются доли несырьевых производств. «Существенное снижение „сырьевых“ поступлений в федеральный бюджет приводит к уменьшению федеральной поддержки субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации постепенно делегирует все больше полномочий на уровень субъектов Российской Федерации», и на уровне регионов происходят институциональные реформы.

Власти Омской области в этом случае должны были сосредоточиться на поддержке обрабатывающих производств, причем тех, которые работают на экспорт.

«Прогнозируется рост ВРП в 2015 году к уровню 2011 года на 8,8 процента, в 2020 году — на 22,5 процента, в 2025 году — на 38 процентов. Среднегодовая численность занятых в экономике Омской области в 2015 году составит 950 тыс. человек, в 2020 году — 954,1 тыс. человек, в 2025 году — 958 тыс. человек».

Сценарий «Сибирский лидер роста» предполагает, что цены на нефть и газ остаются высокими и обеспечивают стабильный рост доходов населения, а как следствие — запрос на реформы.

«Давление на неэффективный государственный аппарат вынуждает власть к обновлению институциональной среды, особенно в сфере борьбы с коррупцией. Институциональные реформы в совокупности с благоприятной макроэкономической обстановкой создают условия для привлечения инвестиций и диверсификации экономики… Постепенно формируется паритет в области принятия решений, влияющих на региональное развитие, между федеральным центром и субъектами Российской Федерации».

Действия областных властей в этой ситуации могут быть схожи с базовым сценарием, но без «негативного воздействия неэффективной институциональной среды», по мнению авторов программы, можно будет больше развивать предпринимательство и привлекать иностранные инвестиции. По ходу дела, согласно стратегии, «качество предоставления государственных и муниципальных услуг существенно повышается, что приводит к росту удовлетворенности населения Омской области».

«Прогнозируется рост ВРП в 2015 году к уровню 2011 года на 22 процента, в 2020 году — в 1,7 раза, в 2025 году — в 2,3 раза. Среднегодовая численность занятых в экономике в 2015 году составит 972,7 тыс. человек, в 2020 году — 1014,3 тыс. человек, в 2025 году — 1054,1 тыс. человек».

Таким образом, любой из четырех вариантов программы развития предполагал, что ключевые для региона события происходят за его пределами (и в целом — даже за пределами страны), а действия областных властей зависят от существующей конъюнктуры. При этом авторы документа не скрывают, что существующим положением дел в России недовольны и ждут радикальных перемен.

Итоги реализации

Программа была подписана в 2013 году. Спустя 4 года Виктор Назаров «по собственному желанию» покинул Омск. Его преемник Александр Бурков продержался 4 с половиной года, Виталий Хоценко занимает пост губернатора уже полтора года, а 2025 год пока не наступил. Мы видим, что вместо 4 сценариев развития в жизнь воплощается какой-то другой, пятый. Валовый региональный продукт уже к 2022 году вырос на 110% (реальность распорядилась таким образом, что показатели хорошие), а вот численность людей, занятых в региональной экономике, составляла в 2023 году всего 835,8 тысяч человек. Это даже хуже, чем в рамках «Борьбы за выживание».

Именно на назаровские годы пришлось 300-летие Омска, к которому горожанам обещали запуск метрополитена и строительство Красногорского гидроузла. Стратегия развития до такой конкретики не опускается, но все же фактический провал обоих проектов влияет в том числе и на восприятие этого документа.

Наши эксперты по-разному относятся к самому факту создания программ развития региона, которые оказываются плохо связанными с реальностью. Скажем, доктор социологических наук и профессор кафедры региональной экономики и управления человеческими ресурсами ОмГУ Олег Рой уверен, что создавать такие программы в любом случае надо: это важный дисциплинирующий фактор для чиновника, только что получившего в свои руки целый регион.

«Если есть лидер, глава исполнительной власти, у него должен быть определенный план, концепция развития подведомственной территории, — констатировал Рой. — Без такого плана и зацепиться будет не за что при оценке».

Впрочем, в случае с концепцией от Назарова в любом случае оценивать реализацию сложно. Причиной тому и неоднократная смена власти, и дефицит конкретики в документе, и заложенная в него многовариантность, и отсутствие понимания того, предполагались ли конкретные действия, чтобы претворить программу в жизнь.

Доцент кафедры политологии ОмГУ Иван Жуков полагает, что связь программы с реальностью была слабой. По его словам, он проводил в 2015–2016 годах опрос представителей областных муниципалитетов, связанный с использованием ими местных программ развития. В каждом третьем случае респонденты не смогли подтвердить, что районные программы разрабатывались с оглядкой на областную. Средняя оценка того, насколько в русле программ ведется повседневная работа на местах, составила примерно 3 балла из 5.

Жуков уверен: эти результаты можно и нужно проецировать на программу развития региона.

«Полученные данные позволяют предположить, что муниципалитеты руководствовались принципами „чтобы было“, „потому что надо“ — считает политолог. Видимо, так происходило и со стратегией региона: тема была спущена сверху, и на местах начали её разрабатывать. Происходило это достаточно стандартно: приехали москвичи, что-то там написали, местные эксперты остались очень недовольны. „Москвичи ничего не предусмотрели, вообще ничего не знают“.

Попытка наладить диалог с местным экспертным сообществом предпринималась, но она оказалась неудачной: стороны не очень хорошо поняли друг друга и не смогли наладить обмен данными.

«В итоге руководство региона плохо представляло, как двигаться из точки А в точку Б, — считает Жуков. — Видимо, оно весьма смутно представляло, как выглядит эта самая точка Б».

Что думает по этому вопросу само «руководство региона», выяснить не удалось. Мы дозвонились до Виктора Назарова, но он категорически не захотел говорить о своем омском прошлом.

«Я уже отошел от этого всего, давайте не будем», — попросил он корреспондента Города55.

Кстати, в прошлый раз мы звонили Назарову весной 2023 года, чтобы узнать его мнение об отставке Александра Буркова, и тогда он рассказал, что у него слишком мало свободного времени, чтобы следить за происходящим в Омске. Можно предположить, что генеральный директор ООО «Газпром межрегионгаз Север» не только очень занят на работе: вероятно, он предпочел бы, чтобы в медиапространстве забыли, наконец, о его губернаторском прошлом.

Получить какие-то данные в компании «Стрэтеджи партнерс групп», в свое время подготовившей стратегию, тоже оказалось непросто. Александр Идрисов, возглавлявший фирму в те времена, успел уйти на пенсию и комментировать эту историю не стал. Редакция Города55 направила в пресс-службу «СПГ» набор очевидных вопросов: Как готовилась стратегия? Как авторы оценивают ее сейчас? Продолжается ли какая-то работа после подготовки подобного рода документов? На момент выхода статьи ответы получены не были.